Nieprawidłowości mogą zdarzyć się wszędzie, w każdej firmie. Podobno ok. 70 proc. pracowników jest skłonnych poinformować o nich, ale wtedy gdy mają pewność, iż kadra kierownicza na co dzień kieruje się zasadami etyki.[1] Tymczasem w kraju postkomunistycznym, takim jak Polska, niejednokrotnie stawia się znak równości pomiędzy zgłaszaniem nieprawidłowości a donosem. Gdy na rynku obecne jest pokolenie pamiętające działania aparatu represji, który funkcjonował na podstawie informacji przekazywanych z niejednoznacznych, często nieetycznych pobudek.[2] Dla przedstawicieli pokolenia Baby Boomers (emerytowani pracownicy lub szefowie firm, w wieku 58-76 lat) a także pokolenia X (w wieku 42-57 lat), kapuś, kolaborant to ktoś pozbawiony kręgosłupa moralnego, nie zasługujący na szacunek. Sygnalizowanie nieprawidłowości wiąże się wciąż ze stygmatyzacją, której przykładem jest stosowanie wobec ujawniającego takich pejoratywnych określeń jak donosiciel, cyngiel, kabel, konfident, denuncjator.[3] Czy zatem nowe przepisy pozwolą na zamianę postrzegania osób informujących o nieprawidłowościach? Gdy działanie informatora wynika właśnie z poczucia odpowiedzialności społecznej i działania w interesie publicznym. Czy pracownicy pokolenia Y – Millenialsi (w wieku 25-41 lat) i Z (poniżej 25 lat) są gotowi na te regulacje? Kiedy demaskowanie nieprawidłowości w działaniu instytucji czy osób nie będzie traktowane jak zniesławianie czy naruszenie dóbr osobistych osób, którym zarzuca się działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu jego obejście? Czy sygnalista może przekroczyć dopuszczalne granice ujawniając dane, których nie powinien upublicznić? Czy to w jaki sposób zostanie potraktowany może stanowić naruszenie jego dóbr osobistych? Wchodząca w życie 25 września 2024 roku ustawa o ochronie sygnalistów, budzi nie tylko sprzeczne emocje, ale też rodzi wiele pytań. Na niektóre z nich odpowiadamy poniżej.
Spis treści
Dlaczego wprowadzona została ustawa o ochronie sygnalistów?
W polskim systemie prawnym brakowało jak dotąd kompleksowej regulacji chroniącej sygnalistów, czyli ochrony osób zgłaszających bądź ujawniających w dobrej wierze informacje o naruszeniach prawa. Ustawa o ochronie sygnalistów powstała, więc w rezultacie implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (dalej jako: „dyrektywa 2019/1937”). Geneza tej regulacji wiąże się z rosnącą świadomością, że osoby ujawniające nieprawidłowości w miejscach pracy są narażone na różnego rodzaju represje, takie jak zwolnienie, mobbing czy gorsza reputacja.
Jak czytamy w pierwszym z motywów dyrektywy: „Potencjalni sygnaliści często jednak rezygnują ze zgłaszania swoich zastrzeżeń lub podejrzeń z obawy przed działaniami odwetowymi. W związku z tym w coraz większym stopniu uznaje się, zarówno na poziomie unijnym, jak i międzynarodowym, znaczenie zapewnienia zrównoważonej i skutecznej ochrony sygnalistów”.[4] Ujednolicenie standardu ochrony takich osób i wprowadzenie odpowiednich mechanizmów miało być więc sposobem na zapewnienie bezpiecznych kanałów zgłaszania nieprawidłowości, co jest kluczowe dla zwiększenia transparentności.
Wspomniana dyrektywa nałożyła na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia w życie przepisów niezbędnych do jej wykonania w terminie do dnia 17 grudnia 2021 r. Choć pierwszy projekt ustawy w tej sprawie pojawił się już w październiku 2021 r., prace legislacyjne przeciągnęły się niemal na trzy lata. W efekcie, po wielu konsultacjach i wprowadzeniu szeregu poprawek, ustawa została w końcu przyjęta, a jej przepisy weszły w życie 25 września 2024 r., zapewniając ochronę sygnalistom w Polsce.[5]
Kim jest sygnalista w rozumieniu ustawy i dyrektywy 2019/1937?
Zgodnie z definicją zawartą w dyrektywie 2019/1937 sygnalista, a raczej „osoba dokonująca zgłoszenia” oznacza „osobę fizyczną, która zgłasza lub ujawnia publicznie informacje na temat naruszeń uzyskane w kontekście związanym z wykonywaną przez nią pracą”.
Z kolei ustawa o ochronie sygnalistów, definiując termin sygnalisty w art. 4, wymienia szereg osób, które obok pracownika mogą być sygnalistą:
- pracownik tymczasowy;
- osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej;
- przedsiębiorca;
- prokurent;
- akcjonariusz lub wspólnik;
- członek organu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej;
- osoba świadcząca pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy;
- stażysta;
- wolontariusz;
- praktykant (…).
Kogo dotyczy ustawa o ochronie sygnalistów? Kto musi wdrożyć procedury?
Ustawa nakłada nowe obowiązki związane z ochroną sygnalistów na podmioty prawne, a w szczególności przedsiębiorców. Wewnętrzną procedurę dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa i podejmowania działań następczych, ma ustalić podmiot prawny (zarówno prywatny, jak i publiczny), na rzecz którego według stanu na dzień 1 stycznia lub 1 lipca danego roku wykonuje pracę zarobkową co najmniej 50 osób.
Próg ten nie dotyczy jednak podmiotu prawnego wykonującego działalność w zakresie usług, produktów i rynków finansowych oraz przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa transportu i ochrony środowiska, objętych zakresem stosowania aktów prawnych Unii Europejskiej wymienionych w części I.B i II załącznika do dyrektywy 2019/1937. Te podmioty są bowiem zobowiązane do przyjęcia procedury bez względu na liczbę osób wykonujących pracę zarobkową na ich rzecz.[6]
Jakie obowiązki ustawa nakłada na przedsiębiorców?
Jak wcześniej wspomniano, ustawa nakłada na przedsiębiorców szereg obowiązków, w tym przede wszystkim obowiązek:
- bieżącego monitorowania poziomu zatrudnienia;
- stworzenia i wdrożenia procedury zgłoszeniowej, w tym przeprowadzenia obowiązkowych konsultacji;
- ustanowienia wewnętrznego kanału zgłoszeń;
- stworzenia rejestru zgłoszeń dokonywanych przez sygnalistów;
- podejmowania działań następczych w związku ze zgłaszanymi naruszeniami.[7]
Jakie informacje może zgłaszać sygnalista?
Sygnalista może zgłaszać lub ujawniać publicznie informacje o naruszeniu prawa, uzyskane w kontekście związanym z pracą. A czego konkretnie mogą dotyczyć te nieprawidłowości?
Naruszeniem prawa podlegającym zgłoszeniu będzie działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu jego obejście dotyczące m.in. korupcji, zamówień publicznych, usług, produktów i rynków finansowych, przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami, bezpieczeństwa transportu, ochrony środowiska, ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego, bezpieczeństwa żywności i pasz, zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia publicznego, ochrony konsumentów, ochrony prywatności i danych osobowych, bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych, interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej, rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publicznoprawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych, a także konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela.[8]
Warto jednak podkreślić, że zgłoszenie nie będzie mogło obejmować informacji objętych przepisami o ochronie informacji niejawnych oraz innych informacji, które nie podlegają ujawnieniu z mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego ze względów bezpieczeństwa publicznego, tajemnicą zawodową zawodów medycznych oraz prawniczych, tajemnicą narady sędziowskiej oraz postępowaniem karnym – w zakresie tajemnicy postępowania przygotowawczego oraz tajemnicy rozprawy sądowej prowadzonej z wyłączeniem jawności.[9]
Odpowiedzialność za świadome dokonanie zgłoszenia lub ujawnienie publiczne nieprawdziwych informacji
W tym miejscu trzeba zaznaczyć wagę uzasadnionych podstaw zgłoszenia. Sygnalista uzyska przysługującą mu ochronę, tylko jeśli ma do tego podstawy. Jeśli bowiem taka osoba zgłosiłaby daną informacją mimo wiedzy, że do naruszenia prawa nie doszło, podlegałaby grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
Nie jest też wykluczone, iż osoby czy instytucje, których dotyczyło zgłoszenie sygnalisty uznają te działania za naruszające ich dobra osobiste. Przypomnijmy firmy także mogą takie roszczenia podnosić, pisaliśmy o tym TU. Zgodnie z art. 23 kodeksu cywilnego dobra osobiste człowieka, jak w szczególności nazwisko czy wizerunek, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Na wizerunek prezesa firmy na pewno składa się to czy prowadzi tę firmę zgodnie z prawem czy toleruje nieprawidłowości. Jeśli zarzut jest nieprawdziwy i niesłuszny prezes ma prawo zgodnie z art. 24 kc żądać od sygnalisty dopełnienia czynności potrzebnych do usunięcia skutków bezzasadnego i bezpodstawnego zgłoszenia, w szczególności ażeby sygnalista złożył oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie.
Gdy wskutek nieprawdziwych zarzutów sygnalisty i bezpodstawnego zawiadomienia jakaś osoba lub grupa osób, instytucja, osoba prawna zostaje poniżona w opinii publicznej lub wskutek bezpodstawnego działania sygnalisty dochodzi do utraty zaufania potrzebnego dla danego stanowiska, zawodu lub rodzaju działalności, to sygnalista może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej za zniesławienie z art. 212 kodeksu karnego. Ściganie odbywa się z oskarżenia prywatnego.
Ochrona sygnalisty przed działaniami odwetowymi w związku z naruszaniem
Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o ochronie sygnalistów, przez działanie odwetowe rozumie się „bezpośrednie lub pośrednie działanie lub zaniechanie w kontekście związanym z pracą, które jest spowodowane zgłoszeniem lub ujawnieniem publicznym i które narusza lub może naruszyć prawa sygnalisty lub wyrządza lub może wyrządzić nieuzasadnioną szkodę sygnaliście, w tym bezpodstawne inicjowanie postępowań przeciwko sygnaliście”.
W związku z ryzykiem wystąpienia takowych działań, wprowadzono dodatkowe środki ochrony. Należą do nich między innymi:
- prawo do odszkodowania lub zadośćuczynienia – minimalna wartość odszkodowania została określona w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszanego do celów emerytalnych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego;
- zgłoszenie dokonane przez sygnalistę nie może być podstawą odpowiedzialności, w tym odpowiedzialności dyscyplinarnej lub odpowiedzialności za szkodę;
- postanowienia umowne, które bezpośrednio lub pośrednio wyłączają lub ograniczają prawo do dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego lub przewidują stosowanie środków odwetowych, są nieważne.[10]
Wydaje się, że poza powyższymi środkami sygnalista także może żądać ochrony na bazie wcześniej wspomnianych regulacji cywilnych i karnych. Jeżeli wobec sygnalisty dokonującego uzasadnionego zawiadomienia podjęto by działania retorsyjne, np. wokół jego osoby rozpętałaby by się medialna „nagonka” to nie jest wykluczone, iż dobra osobiste sygnalisty zostałyby w ten sposób naruszone. Sygnalista byłby uprawniony do skorzystania z regulacji przewidzianych w art. 23 i 24 kc. Gdyby wobec sygnalisty doszło do pomówienia czego efektem była by utrata zaufania potrzebnego dla danego stanowiska, zawodu lub rodzaju działalności, to sygnalista mógłby skorzystać z regulacji art. 212 kk
Należyta staranność działającego w dobrej wierze sygnalisty
Ciekawe wytyczne w zakresie oceny działań sygnalisty wskazuje się w wyroku ETPC z 16.02.2021 r., Gawlik v. Liechtenstein[11]. Z tezy wyroku wynika, że należyta staranność działającego w dobrej wierze sygnalisty oznacza konieczność dokładnego sprawdzenia potencjalnej nieprawidłowości przed dokonaniem zgłoszenia do organów państwa. W przeciwnym wypadku sygnaliście grozić mogą konsekwencje na gruncie prawa pracy, łącznie ze zwolnieniem z pracy.
Wyrok ten został wydany w oparciu o przypadek skarżącego do ETPC niemieckiego lekarza Lothara Gawlika zatrudnionego na umowę o pracę na czas nieokreślony na stanowisku zastępcy ordynatora oddziału chorób wewnętrznych w Szpitalu Narodowym w Liechtensteinie. Lekarz ten w roku 2014 w elektronicznej dokumentacji medycznej znalazł informację, że czterech pacjentów szpitala zmarło po podaniu przez ordynatora morfiny. To nasunęło mu podejrzenie, że ordynator dokonał eutanazji na kilku pacjentach. W dalszym kroku Gawlik złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przez niego przestępstwa zabójstwa na żądanie. W skutek postępowania prokuratorskiego ustalono, że paliatywny stan pacjentów uzasadniał podanie morfiny. Skarżący lekarz nie zapoznał się z papierowymi aktami pacjentów, które zawierały kompleksowe informacje na temat stanu ich zdrowia. A co równie istotne nie skorzystał z wewnętrznego kanału zgłoszeń w postaci formularza internetowego umożliwiającego anonimowe zgłoszenie nieprawidłowości, niemniej początkowo osobą rozpatrującą zgłoszenia był jedynie ordynator, w późniejszym czasie zadanie to powierzono trzem innym osobom, nie wiadomo jednak, kiedy zmiana ta została zakomunikowana w szpitalu. Zawiadomienie przez lekarza prokuratury, jak również wyraźna bezpodstawność zarzutu aktywnej eutanazji w opinii szpitala spowodowały bezpowrotną utratę zaufania wobec skarżącego lekarza co stanowiło uzasadnienie dla rozwiązania z lekarzem stosunku pracy bez wypowiedzenia.
Zwolniony lekarz wniósł pozew do sądu pracy, domagając się od szpitala odszkodowania za utratę wynagrodzenia będącą następstwem zwolnienia. Po wyczerpaniu wszystkich instancji sądowych lekarz złożył skargę do Trybunału, który wskazał, że dla oceny naruszenia gwarantowanej w art. 10 Konwencji wolności wypowiedzi konieczne jest zbadanie, czy ingerencja jest przewidziana przez prawo, czy służy realizacji uprawnionego celu zgodnie z art. 10 ust. 2 Konwencji, czy jest konieczna w demokratycznym społeczeństwie dla osiągnięcia tego celu. Ponieważ zwolnienie skarżącego miało podstawę ustawową i służyło ochronie reputacji zarówno szpitala, jak i pomawianego o popełnienie eutanatycznego przestępstwa ordynatora, Trybunał skupił się na badaniu, czy zwolnienie bez zachowania terminu wypowiedzenia było konieczne dla osiągnięcia celu. I tak, o ile w ocenie ETPC informacje o możliwym popełnieniu przez ordynatora pracującego w jedynym publicznym szpitalu w Liechtensteinie czynnej eutanazji związane są z interesem publicznym, o tyle wątpliwości budzi kwestia autentyczności w sensie prawdziwości informacji ujawnionych przez skarżącego. Gdyby skarżący lekarz odwołał się do dokumentacji w formie papierowej, mógłby przekonać się, że jego zarzuty są oczywiście bezpodstawne a tego zdaniem Trybunału można było wymagać od pracownika wysokiego szczebla i o wysokich kwalifikacjach. Z drugiej strony informacja o potencjalnej nieprawidłowości nie została ujawniona opinii publicznej, a zgłoszona do zobowiązanej do zachowania jej w poufności prokuratury, w dodatku związana była z podejrzeniem, które nakazywało podjęcie pilnego działania.
Zdaniem autorów glosy B. Jagura i A. Tomiczek[12]rozstrzygnięcie Trybunału jest surowe w świetle motywu 32 dyrektywy z którego wynika, że osoba dokonująca zgłoszenia nie powinna być pozbawiona ochrony w przypadku, gdy zgłosiła niedokładne informacje na temat naruszeń wskutek niezamierzonego błędu. Dyrektywa nie zawiera wymogu uprzedniej weryfikacji przez sygnalistę przekazywanych informacji, ogranicza się tylko do wymogu posiadania uzasadnionych podstaw, by sądzić, że będąca przedmiotem zgłoszenia informacja jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia (nawet jeżeli później okaże się inaczej). Zdaniem autorów glosy, nakładanie na sygnalistę dodatkowych obciążeń związanych z koniecznością sprawdzenia swoich podejrzeń wydaje się także wątpliwe w kontekście brzmienia motywu 43 dyrektywy o ochronie sygnalistów, który stanowi, że ochrona uzasadniona jest także w przypadku osób, które nie dostarczają konkretnych dowodów, ale zgłaszają uzasadnione obawy lub podejrzenia.
Rozstrzygnięcie Trybunału w sprawie Gawlik v. Liechtenstein wydaje się surowe z uwagi na fakt, że sygnalista wierzył w prawdziwość informacji, które zgłosił, natomiast wszelka odpowiedzialność za zbadanie podejrzeń lub zarzutów spoczywa na właściwym organie, a nie na osobie dokonującej zgłoszenia. Co istotne, to to, że w szpitalu istniała możliwość dokonywania anonimowych zgłoszeń wewnętrznych, jednak skarżący nie miał pewności, czy zgłoszenie nie będzie rozpatrywane przez samego podejrzewanego przez niego o dopuszczenie się nieprawidłowości ordynatora, dlatego zdecydował się na poinformowanie prokuratury. W tym przypadku ważne jest to, że skarżący lekarz dokonał zgłoszenia zewnętrznego, a na podanie informacji o naruszeniu do publicznej wiadomości (ze względu na potencjalną szkodę dla praw innych osób). Trybunał uznał prawidłowość decyzji skarżącego, podkreślając że nie wykazano, aby w szpitalu zakomunikowano, że anonimowe zgłoszenia nieprawidłowości za pośrednictwem tego systemu nie są już rozpatrywane wyłącznie przez ordynatora. Mając na uwadze powyższy model funkcjonowania w szpitalu wewnętrznego kanału zgłaszania nieprawidłowości, trudno czynić skarżącemu zarzut z faktu dokonania zgłoszenia zewnętrznego. To zaś prowadzi do wniosku, iż regulacje wprowadzone ustawą mają sens: organizacje muszą stworzyć procedurę takiego rozpatrywania zgłoszeń, aby zapewniona była bezstronność. Nie może dość do sytuacji, że to sam podejrzewany o dopuszczenie się nieprawidłowości uczestniczy w postępowaniu wyjaśniającym. W motywie 56 dyrektywy o ochronie sygnalistów zwraca się uwagę na konieczność zapewnienia niezależności oraz braku konfliktu interesów w odniesieniu do ustanowienia wewnętrznej jednostki do przyjmowania zgłoszeń oraz podejmowania działań następczych. Gdyby w szpitalu istniał bezstronny kanał wewnętrzny, a informacja o nim była w odpowiedni sposób przekazywana pracownikom, skarżący mógłby w pełnym zaufaniu z niego skorzystać, dzięki czemu nie doszłoby do angażowania prokuratury i wycieku informacji do mediów. Zgłoszenie mogłoby także być anonimowe. Zapewnienie odpowiednich procedur tym samym zmniejszyłoby ryzyko popełnienia przestępstwa zniesławienia czy naruszenia dóbr osobistych osób odpowiedzialnych za organizację, przykładowego prezesa czy ordynatora. Wzór poprawnej procedury zgłaszania naruszeń oraz ochrony sygnalistów w wersji .doc i .pdf dostępny jest TU
Sygnalizowanie o nieprawidłowościach (z ang. whistleblowing – dosłownie: dmuchanie w gwizdek) ma długą tradycję w USA. Już w roku 1863 w ustawie False Claims Act przewidziano mechanizmy premiowania osób dokonujących zgłoszeń. Kolejne ustawy amerykańskie: Sarbanes-Oxley Act z 2002 r. – uchwalona w odpowiedzi na głośne skandale gospodarcze, wprowadzająca m.in. obowiązek posiadania kanałów whistleblowingowych dla spółek publicznych oraz Dodd-Frank Act z 2010 r., w której wprowadzono system gratyfikacji finansowych dla sygnalistów uzależnionej od wysokości sankcji nakładanej na nierzetelną spółkę. Idea zgłaszania nieprawidłowości przenikała do Europy. W poszczególnych państwach stopniowo były wprowadzane regulacja a finalnie doszło do przyjęcia dyrektywy 2019/1937 na szczeblu europejskim. Obecnie wprowadzona ustawa o ochronie sygnalistów nie jest jedyną regulację tego typu także w Polsce. Dla przykładu można wymienić z art. 9 ust. 2a ustawy z 29.08.1997 r. – Prawo bankowe, art. 53 ustawy z 1.03.2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, jak również art. 97d ustawy z 29.07.2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Jednak wejście w życie ustawy implementującej dyrektywę o ochronie sygnalistów, jest o tyle rewolucyjne, że zatacza bardzo szeroki krąg zobowiązanych do wprowadzenia odpowiednich procedur, a zwłaszcza wymaga zmiany postrzegania tych, którzy sygnalizują nieprawidłowości. Co od ponad 100 lat praktykowane jest za oceanem.